[20]《外国人在中国就业管理规定》第7条对外国劳动者设定的报告义务为犯罪记录，相比《刑法》第100条依法受过刑罚处罚的范围更宽泛，如果只适用行政规范，那么就无需考虑域外法中普遍规定的前科消灭制度对劳动者是否如实报告犯罪记录的影响。

对于驻在对象的领导班子及成员，则应由本级监察委员会提出监察建议。[4] 雷磊：《法律概念是重要的吗》，载《法学研究》2017年第4期。

[32] 见《行政监察法》第18条第1款有关规定。对此笔者将另外撰文讨论。综上理解，监察建议作为处置权范畴之监察措施，仍应以直接功能为主、以间接功能为辅，即主要针对个案，重在督促被监察单位对某个具体监察对象作出政纪处分决定或者纠正其错误，至于整改型监察建议则宜少用。二是事前审批，派驻机构虽以自己名义提出监察建议，但需事先报经派出主体批准。[26]单独地分析监察权的利益指向仍然是必要的：我们认为，国家监察的终极目标乃是为了维护国家廉政秩序及社会公共福祉而对公职人员腐败行为进行的控制。

监察建议很大程度便实现了对两大指导思想的有机结合，其逻辑在于：对于超出国家监察权管理权限的事宜，由被监察单位接受监察建议并依据内部监察权作出处理，由此间接实现监察机关之意志。④被建议单位书面回复不予接受的期限、方式和对象。我国现行宪法首次明确提出在中央和地方国家机构职权的划分层面的积极性问题。

进入专题： 央地关系 。主动性是积极性的主观背景，而积极性则是主动性的客观体现——在逻辑上，只有在积极性被真正调动的前提下，地方才可能充分发挥主动性并参与到特定的中央与地方的关系互动过程中，即积极性提供了主动性的空间，而主动性则实现了积极性的价值。对履行职务结果的预测又对该级政府的履职主观能动性产生强劲的反作用。[60]熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第183页。

[84]第三，是中央与特别行政区关系方面。[35]有学者还进一步揭示道：由于地方过多承担了中央的事权，地方在财力制约下势必选择降低标准执行，甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权，地方政府选择不履行或敷衍了事。

第二，分税制所形成的历史影响。如天津市委在汇报中称，中央一些主管部管干部，一直管到车间一级。前述目标的实现方案有二：一是延续当前的思路，由不同的宪法相关法在其所面向的具体央地关系类型内分别对特定央地关系予以规制，即分散进路。事实上，政党、组织等内部也存在地方试点问题，如2002年以来，中国共产党内部也就竞争性选举、党代会常任制、党委会改革、党务公开以及票决制、党员议事会等党建问题开展了地方试点，成效斐然。

[90]《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第150页。对此应作何解？首先应从两个积极性的提法溯源开始。[26]参见前注[4]，胡鞍钢文。如，本着财力与事权相匹配原则，中央与地方的财力本应以事权的明确配置为前提，但实践中却出现倒逼的情形，即1994年的分税制改革基本上明确了中央与地方税源的分配，但事权的精准配置反而迟迟未能实现，这无疑将导致中央集中财力履行专属事权时束手束脚、顾虑重重。

为迅速恢复国家经济，1950年起开始建立以集中统一为基础的财经管理体制，当时党内领导层即对统一管理以后发挥地方积极性的问题存在清醒认识。七五宪法和七八宪法框架下的地方积极性显然更为宏观，即兼容了相当一部分《共同纲领》中创造性的内涵。

如作为我国民族自治地方的最高层级，自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言，实际上几无制定自治条例的主动性，其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结、边疆稳定积极性的路径依赖。2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》重申：合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责。

[109]陈健：《为什么宏观调控有时会成为空调？——整体博弈视角下的中央与地方关系》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。我们过去的问题是过分集中，但又要看到放弃集中也不行。[2]辛向阳：《进言中央与地方的事权划分》，《人民论坛·学术前沿》2012年7月(中)。地方积极性问题也多被限定在增收节支的领域。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。[51]参见前注[7]，薄一波书，第345页。

由于中央政府赋予了经济协调会大量权力用于制定与本地区经济相关的经济行政决议，[111]相关地方获得了更大的主动空间。[14]《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。

下级要服从上级，地方要服从中央。三、文本叙事：主动性出场的二元化结构背景 在央地关系的法政实践和学术研究中，相对于被经常提及的积极性，与被我国《宪法》明确规定的主动性似乎并未引起太多关注。

[75]参见《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。[74]参见戴激涛：《论中央与地方争议的解决机制——以政协制度的协商与团结功能为中心》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。

如，《地方组织法》共提及15处各级地方在本行政区域内的职权问题，且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)、第9条乡级人大职权(4处)、第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)、第59条县级以上地方各级政府职权(2处)、第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处)。[101]参见夏力、周玲：《制度分析视阈下中央与地方政府治理关系研究》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。彭真在1982年4月22日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的说明》即指出：草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。[95]总之，激发了地方的主体作用，有助于落实我国《宪法》3条第4款确立的发挥地方主动性和积极性的原则。

[34]参见[英]伯特兰·罗素：《个人与权威》，储智勇译，商务印书馆2012年版，第71页、第86页。王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，《中国法律评论》2018年第1期。

[41]有学者甚至将公共产品层次理论直接作为界定事权概念的前提要素：事权是指财政部门根据国家与政府实现其职能的需要，按照社会公共需要的内容与层次，进行财权分配活动的事务。主动性强调的是地方能动作为的主观意愿，而积极性则倾向于描述以事权和财权合理匹配为代表的地方利益被满足程度的客观状态。

[11]中华人民共和国建国初期因高饶事件取消大区制就是典型体现。[52]参见薄贵利：《中央与地方权限划分的理论误区》，《政治学研究》1999年第2期。

可见，虽然在现行宪法实施之前，地方积极性问题主要置身于经济语境，但这并不影响中央不应过多干涉不该干涉的地方之事早就作为隐含的制度价值粉墨登场。[54]若支出能力大于事权责任，将导致地方政府财力过度冗余，不仅会打破地方间财力均衡状态，更会有抵消中央调控能力效率之虞。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。如有学者认为，该款的积极性不能仅理解为是推动经济发展和提高效率的积极性，还应包括推动社会发展和实现公平正义的积极性。

[87]总之，地方主动性的发挥多以地方积极性作为逻辑前提，但不能忽视两者在角色、机制和取向方面的细微差异，这也就在一定程度上诠释了为何惯常的政策表达往往只提及积极性，而我国《宪法》3条第4款却必须对主动性予以具有某种纠偏意味的强调。1982年2月的《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》中，该款的表述其实为：中央和地方国家机关职权的划分，遵循既有利于中央的统一领导，又能充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

[59]在逻辑的严谨性上，后一种提法无疑更科学，因为其暗含了以事权划分为中心、财权划分相配合的理念，而前一种提法则恰恰相反，有本末倒置之嫌。[72]参见黄家强：《两个积极性：全面营改增中央地收入划分的法学视角》，《财政监督》2016年第18期。

[21] 第一，中央与地方的积极性问题从传统的经济领域转向更为宏观的国家职权划分领域。[71]党的十九大报告进一步明确：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

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文章来源：天狐定制

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